2024年2月23日，国务院第26次常务会议审议通过。3月9日，国务院总理李强签署第776号国务院令，国务院公布《节约用水条例》，自2024年5月1日起施行。
一、《条例》制定出台具有里程碑意义
《条例》从2002年《水法》修订施行开始研究起草，伴随着节水理念、政策、管理、机制等方面的演进，立法框架、内容等不断调整和完善，经历了长达20多年的时间，取得今天的成果十分不易。
（一）《条例》制定出台是持续深入学习贯彻习近平总书记治水思路的过程。党的十八大以来，习近平总书记多次就节水工作发表重要讲话、作出重要指示，强调节水意义重大，对历史、对民族功德无量，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，要求从观念、意识、措施等各方面都要把节水放在优先位置，系统回答了新时代为什么做好节水工作、做好什么样的节水工作、怎样做好节水工作等一系列重大理论和实践问题，为节水工作指明了前进方向，提供了根本遵循。
（二）《条例》制定出台是持续深化把握节水规律的过程。节约用水是一项复杂系统的社会管理工程，有其内在的逻辑和规律。早期，节水主要集中在农业和城市领域，随着水资源形势的变化和经济社会的发展，全社会对节水与自然、节水与经济、节水与社会、节水与生态等关系认识逐步加深。新时代以来，进一步深化了节水对保障国家水安全、促进高质量发展、推进生态文明建设、中国式现代化建设的认识和把握。
（三）《条例》制定出台是全面总结节水实践经验的过程。近年来，各部门、各地区坚定落实节水优先方针，建立健全节水制度政策，强化水资源刚性约束，推进用水总量和强度双控，深入推进节水型社会建设，大力推进农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损，取得明显成效，积累了大量经验。28个省份出台省级节约用水条例或管理办法，涵盖节水基本规定、节水制度、节水措施、市场机制、管理能力建设等方面，取得了丰富成果。《条例》制定出台也是这些节水实践经验转化为法律规范的过程。
（四）《条例》制定出台是统筹形成共识与合力的过程。近年来，全国人大代表、全国政协委员多次提出完善涉水法律体系，加快推进《条例》立法，全面落实节水优先方针。由水利部牵头会同国家发展改革委、工业和信息化部、住房城乡建设部、农业农村部等20个部门建立的节约用水工作部际协调机制，也把推进《条例》立法作为年度重点工作。可以说，《条例》出台累积了深厚的民意基础，凝聚了各部门、各行业力量。
二、深刻理解《条例》的立法思路
（一）坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。习近平新时代中国特色社会主义思想是全党全国各族人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南，是党和国家必须长期坚持的指导思想。《条例》制定过程中，全面学习领会习近平新时代中国特色社会主义思想的科学体系、核心要义、实践要求，坚持和运用贯穿其中的立场观点方法。一是坚持贯彻落实习近平法治思想，遵循以人民为中心的根本政治立场，坚持人民主体地位，明确促进全社会节约用水、任何单位和个人都应当依法履行节水义务，把为了人民、依靠人民落实到《条例》立法全过程。二是坚持贯彻落实习近平生态文明思想，遵循绿水青山就是金山银山的核心理念，规定坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，优化国土空间开发保护格局，促进人口和城市科学合理布局，构建与水资源承载能力相适应的现代产业体系，以节约用水扩大发展空间，以转变用水方式促进绿色发展。三是坚持贯彻落实习近平总书记治水思路和关于治水的重要论述精神，以落实节水优先方针为主线，把保障国家水安全、统筹发展和安全、深入实施国家节水行动、全面建设节水型社会、建立水资源刚性约束制度、鼓励和支持节水产业发展等重要论述写进《条例》，转化为法律规范，为从全局和战略角度推进节水工作奠定法治基础。
（二）坚持党的领导和强化政府重要作用。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，坚持党中央集中统一领导是最高政治原则。《条例》明确规定节水工作应当坚持中国共产党的领导，贯彻总体国家安全观，为全党大力增强水忧患意识、水危机意识，把节水工作摆在党和国家事业发展重要位置提供根本保证。《条例》制定过程中，明确规定建立节约用水统一管理与分级管理机制，把政府主导放在建立节水机制的首要位置，提出县级以上人民政府应当将节水工作纳入国民经济和社会发展有关规划、年度计划、完善并推动落实节水政策和保障措施，同时强化政府及其有关部门在日常管理、财政保障、监督检查等方面的责任。
（三）坚持立足水情实际运用法治思维。我国可利用水资源总量约为世界平均水平的35%，耕地亩均水资源量仅为世界平均水平的73%。同时，我国正处于新型工业化、城镇化发展阶段，对水的需求还没达到峰值，预测随着人口增长、城镇化率提高、产业发展，我国生活用水将持续增长，工业用水将相对稳定或小幅增长，农业用水将总体稳定、局部有所增长，生态用水需求将会加大，水资源短缺形势可能更加严峻。《条例》制定过程中，针对水安全面临的突出问题和薄弱环节，明确运用法治方式推进精打细算用好水资源、从严从细管好水资源，以法治手段抑制不合理用水需求，减少水资源浪费，提高用水效率和效益，为保障国家水安全提供有力法治支撑。
（四）坚持健全节水制度推动全社会节水。《条例》制定过程中，把建立健全节水制度政策放在重要位置，坚持系统思维，立足全过程、全领域、全行业节水。既加强总量控制，又加强定额管理；既实施宏观调控，又实施微观规制；既提出强制性要求，又提出倡导性措施；既管生产用水，又管生活和生态用水；既涵盖农业节水、工业节水，又涵盖城市节水；既强调节流，又注重开源，既在节约常规水的同时又促进非常规水的利用。同时《条例》多次使用“法律主体+应当+法律行为”的文义表达，将县级以上人民政府、工业企业、公共供水企业、公共机构等法律主体节水责任予以明确。
三、全面把握《条例》的科学体系
《条例》共六章五十二条，从总则、用水管理、节水措施、保障和监督、法律责任等方面作出规定。
第一章，明确总体要求。《条例》立足当前、着眼长远，从立法目的、概念界定、基本原则、厉行节水、以水而定等方面作出规定，明确节水工作必须把握的总体方向和本质要求。这些规定回答了节水工作“是什么”“为了谁”“依靠谁”等关键问题，为节水工作提供了总目标、总原则、总路径、总任务。
第二章，加强用水管理。《条例》立足用水总量和强度双控，明确规定了从源头到末端的全过程节水管理制度。总量控制方面，明确了节水规划、区域用水计划、单位计划用水管理、用水计量等管理制度。强度控制方面，明确了用水定额、高耗水项目控制、水效标识、节水认证、节水设施“三同时”、节水标准等管理制度。同时，配套规定了水价、节水统计调查、落后淘汰名录等管理制度。这些规定针对“取供用排”全过程管理，为实现水资源的精细化管理和高效利用提供了基础性制度供给。
第三章，完善节水措施。《条例》立足用水主要领域，从宏观调控和微观规制方面规定了农业、工业、城镇节水措施。宏观调控方面，农业领域规定引导农业生产经营主体调整种植养殖结构和农业用水结构，积极发展节水型农业，因地制宜发展旱作农业；工业领域规定工业聚集区应当统筹建设供水、排水、废水处理及循环利用设施，实施企业间串联用水、分类用水，实现一水多用和循环利用；城镇领域规定将节水要求落实到城市规划、建设、治理的各个环节，全面推进节水型城市建设。微观规制方面，对企业、公共机构等终端用水户的节水行为提出具体要求。
第四章，强化保障监督。《条例》从约束和激励两个角度，明确规定了保障监督措施。约束方面，规定了监督检查、浪费举报、考核评价等措施。激励方面，规定了财政补助政策、金融政策、节水服务、水权交易、表彰奖励等措施。这些规定宽严相济、刚柔并重，为激发节水内生动力提供了保障。
第五章，严格法律责任。《条例》针对违反节水法规的行为，设立破坏计量设施、违反节水设施“三同时”制度、违反落后淘汰名录制度、违反工业节水制度等相应的法律责任和处罚措施，并对行政机关及其工作人员违法责任、治安管理处罚和刑事责任衔接作出了规定。这些规定，为确保节水法规的严肃性和执行力提供了法律依据。
第六部分，附则。规定《条例》施行时间。
四、贯彻《条例》需要把握的几个重点问题
《条例》作为我国首部关于节水的专门行政法规，许多规定从低到高、从宽到严、从无到有，贯彻实施中要重点把握以下几方面问题。
一是关于节水管理机制。《条例》明确国家实行节水责任制，建立政府主导、各方协同、市场调节、公众参与的节水机制，一方面全面规定了县级以上地方人民政府的节水责任，将节水目标完成情况纳入对地方人民政府及其负责人考核范围，在涉及用水管理的节水规划、用水定额、计划用水、用水计量等方面，在涉及节水措施的农业农村节水、城市节水、非常规水配置利用等方面，在涉及保障和监督的健全节水奖励机制、加强监督检查等方面，共19处对县级以上地方人民政府责任做出了明确规定。这些规定突出表明节水工作是地方人民政府及其负责人的重要责任，要推动压实政府节水责任，把节水作为约束性指标纳入政绩考核落到实处。另一方面，在部门层面，《条例》明确国务院水行政主管部门负责全国节水工作，将水利部“三定”中关于负责节约用水工作的职责在国家法规中予以固化，这是本次节水立法的标志性成果。同时规定国务院有关主管部门按照职责分工做好节水有关工作，为发挥协调机制作用统筹多部门协同节水提供了法规依据。
二是关于国家用水定额。《条例》明确提出“国家用水定额”概念。在用水定额编制方面，规定国务院水行政、标准化主管部门组织制定全国主要农作物、重点工业产品和服务业等的用水定额。在用水定额执行方面，明确规定在制定区域和用水单位年度用水计划、建立水价形成机制等工作中要把用水定额作为重要依据。在超定额处罚方面，明确规定非居民用水实行超定额（超计划）累进加价、对具备条件的农业灌溉用水推进实行超定额累进加价，对超过用水定额的高耗水工业企业规定应当限期进行节水改造并承担相应的法律责任。上述规定，为健全国家用水定额管理制度夯实了法制基础。
三是关于节水统计制度。节水统计是节水工作一项重要基础性工作，统计数据是制定节水政策和节水规划、开展节水管理的重要依据，是节水工作的晴雨表。《条例》提出依法建立节水统计调查制度，填补了节水统计调查制度在法规中的空白。与其他部门统计制度一般规定由业务部门负责相比，《条例》规定国务院有关部门负责建立节水统计调查制度，为水利部联合国家统计局建立节水统计调查制度创造了条件。
四是关于发展节水产业。《条例》在总则中规定国家完善鼓励和支持节水产业发展、科技创新的政策措施，加强节水科技创新能力建设和产业化应用，强化科技创新对促进节水的支撑作用，凸显了国家层面对节水产业发展的重视。《条例》规定将节水产业与节水科技创新紧密结合，这为引导金融机构加大对节水项目的融资支持，鼓励发展社会化、专业化、规范化的节水服务产业，推动建立健全节水产业发展政策、标准、优培、市场、创新五大体系指明了方向。
五是关于非常规水开发利用。《条例》对非常规水配置利用作出专门规定。在配置方面，明确县级以上地方人民政府应当将再生水、集蓄雨水、海水及海水淡化水、矿坑（井）水、微咸水等非常规水纳入水资源统一配置。在利用方面，专条规定加强再生水、雨水、海水利用，水资源短缺地区对具备使用非常规水条件但未合理使用的建设项目不得批准其新增取水许可，工业企业生产冷却水等应当回收利用。这些规定，为推进非常规水规模化利用，让再生水成为稳定“第二水源”提供了有力法规政策支撑。
六是关于节水宣传教育。《条例》从行政法规角度，对多形式多层次开展节水宣传教育，推进节水宣传教育系统化、常态化、社会化，营造全社会亲水、惜水的良好氛围等进行了明确规定。总体层面，规定国家加强节水宣传教育和科学普及，提升全民节水意识和节水技能，促进形成自觉节水的社会共识和良好风尚。政府层面，规定国务院有关部门、县级以上地方人民政府及其有关部门、乡镇人民政府、街道办事处应当组织开展多种形式的节水宣传教育和知识普及活动。媒体层面，规定新闻媒体应当开展节水公益宣传，对浪费水资源的行为进行舆论监督。这些规定，对落实节水宣传教育社会责任、构建节水宣教大格局、提升节水科普效能等提供了法律保障，将有力促进形成全社会依法节水的思想自觉和行动自觉。
下一步，我们将宣传贯彻实施《条例》与深入学习贯彻习近平总书记治水思路和关于治水重要论述精神结合起来，坚决履行好法定职责，加强组织实施，完善工作机制，强化能力建设，引导社会参与，在法治轨道上全力推进节水工作开创新局面。
原文链接：http://swt.hainan.gov.cn/sswt/zxjd/202412/dd69418dcff94d15b0a652ed98a4555f.shtml?ddtab=true
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